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Publié par MEDIAPART 16 MAI 2015 | PAR PHILIPPE RIÈS
France Stratégie a accompagné son récent rapport sur la réforme de l'État d'un indicateur original sur la « sélectivité dans l'évolution de la dépense publique ». Résultat : quand il s'agit de choisir, la France se classe bonne dernière. Analyse.
En marge de son récent rapport sur la réforme de l’action publique, dernière en date des introspections de la sphère étatique hexagonale sur ses difficultés à évoluer, France Stratégie a imaginé un « indicateur de sélectivité dans l’évolution de la dépense publique », qui place la France bonne dernière sur les seize pays européens étudiés quant à la capacité à faire des choix. La première conclusion évidente est que le rapport proprement dit, Quelle action publique pour demain ?, à toutes les chances de subir le même sort que les précédents exercices, le classement vertical par le pouvoir politique, puisque ses recommandations, pourtant modérées, impliquent justement de choisir.
La période 2009-2012 s’étant signalée, pour des raisons évidentes, par un effort assez généralisé de réductions des dépenses publiques sur le Vieux Continent, les auteurs de la note d’analyse relèvent que « certains États ont opéré des arbitrages sur la structure de leurs dépenses, en en réduisant certaines, jugées inefficaces ou simplement trop coûteuses, et en se concentrant sur celles jugées les plus essentielles. D’autres pays, au contraire, ont réduit l’ensemble de leurs dépenses dans des proportions similaires sans réellement trancher. On peut alors parler de réduction homothétique ou proportionnelle. Cette dernière méthode laisse inchangée la structure de la dépense et correspond à ce que l’on appelle communément “stratégie du coup de rabot” ».
Avec un index de 4,5, la France décroche la lanterne rouge, quand la Grèce, affichée à 18,0, se détache largement en tête du peloton. À noter, ce qui n’est pas réellement une surprise, que trois des quatre pays les mieux classés, Grèce, Portugal et Irlande, peuvent créditer pour cette meilleure capacité à choisir une vigoureuse pression extérieure. Ces trois pays sont ceux qui ont été placés « sous intervention » de la Troïka, UE-FMI-BCE, après avoir dû faire appel à une assistance financière internationale pour affronter la crise des dettes souveraines en zone euro.
L’exception est la Grande-Bretagne, classée troisième avec un index de 13,3, dont le gouvernement conservateur vient de voir conforter par les électeurs ses choix drastiques, pourtant jugés impensables sur l’autre rive de la Manche, comme la réduction significative du nombre de fonctionnaires. Comme le relèvent les auteurs, « la particularité du Royaume-Uni dans l’échantillon est d’avoir un niveau d’indicateur de sélectivité très élevé, à un niveau comparable à celui de l’Irlande ou du Portugal, sans avoir conduit une réduction de ses dépenses publiques totales aussi significative (baisse inférieure à 2,5 % en volume) ». Par comparaison, sur la même période, la dépense publique en Grèce, en Irlande et au Portugal a été réduite de respectivement 18, 11 et 10 pour cent. Autrement dit, choisir soigneusement où l’on coupe permet de limiter la saignée. CQFD.
Le bonnet d'âne pour la France. © France Stratégie
Une autre conclusion, qui semblerait logique, c’est qu’à défaut de pouvoir se doter d’une classe politique capable de trancher, la France devrait elle aussi être placée « sous intervention ». Mais comme grâce à la répression financière déployée par la Banque centrale européenne (BCE), elle peut refinancer sa dette publique galopante à des taux nuls ou dérisoires, ce n’est pas demain la veille.
Incapables de faire des choix, sinon cosmétiques, les autorités françaises excellent par contre dans la création d’acronymes pour baptiser le rabot : la RGPP, de droite, sous le « volontariste » Sarkozy, remplacée par la MAP, de gauche, sous l’ectoplasmique Hollande. « La France a également réalisé des exercices de revue de ses dépenses publiques ces dernières années, mais avec des résultats limités. D’abord entre 2007 et 2010 avec la Révision générale des politiques publiques (RGPP) et, depuis 2013, avec la Modernisation de l’action publique (MAP). » « Dans les deux cas, constatent les auteurs, les effets de ces revues ont été de faible ampleur (la RGPP aurait conduit à une réduction des dépenses publiques de l’ordre de 11 milliards d’euros, et il est difficile d’estimer les effets de la MAP). Cela s’explique en premier lieu par le faible champ d’application de ces revues (circonscrit aux dépenses de l’Etat central) et par l’absence d’objectifs de la dépense chiffrés et ambitieux. »
De fait, pendant les dernières années du quinquennat de Nicolas Sarkozy comme les premières de celui de François Hollande, la contribution au rétablissement, laborieux, des finances publiques de la réduction de la dépense proprement dite a été anecdotique par rapport à l’augmentation des recettes à travers la hausse continue des prélèvements obligatoires. Dans ce cas, l’index de sélectivité tombe vers zéro, ce qui n’est assurément pas très favorable au classement du pays. Et il est trop tôt pour juger de l’impact effectif du programme de réduction de 50 milliards d’euros sur trois ans (2015-2017) que le gouvernement Hollande/Valls a promis aux autorités de Bruxelles. Mais on peut penser qu’en décrétant une réduction généralisée des dotations aux collectivités locales, le pouvoir central a courageusement reporté la responsabilité des choix sur les élus locaux. À eux de trancher entre la culture et les cantines scolaires.
Le sacro-saint « statut général de la fonction publique »
En exploitant les différents registres de la nomenclature COFOG (pour Classification of the Functions of Government) de l’OCDE, l’étude a tenté d’affiner l’indicateur, par exemple en isolant la protection sociale, les dépenses dites « de transfert » qui pèsent si lourd dans le total. Cela ne change rien au classement, la France restant encore bonne dernière. Alors que la part de la protection sociale dans la dépense publique primaire atteint 43,9 %, seuls le Danemark et l’Allemagne (pour des raisons de structure) faisant mieux (ou pire), son index de sélectivité s’inscrit à 0,7, contre 16,0 pour la Finlande, championne du choix, et encore 8,4 pour le Royaume-Uni. à noter que sur les rives opposées de la Manche, la dépense sociale en volume a connu exactement la même évolution : une progression de 5,8 %.
Et le temps non plus ne change rien à l’affaire. Si on considère la période antérieure au déclenchement de la crise, les années 2004-2007, la France demeure au bas de l’échelle, avec index de sélectivité de 6,3, juste devant l’Italie et la Finlande. Mais très loin derrière le trio de tête, composé de l’Irlande, de la Grèce et du Portugal.
Conclusion : « La France fait partie des pays européens qui ont le moins modifié la structure de leurs dépenses sur la période 2009-2012 comme sur la période 2004-2007. Ce dernier enseignement montre qu’en matière d’évolution des dépenses publiques, la France a jusqu’à récemment choisi de ne pas choisir. Alors qu’elle s’est engagée à assainir ses finances publiques sans recourir à des augmentations d’impôts au cours des prochaines années, il apparaît essentiel que des priorités de l’action publique soient dégagées puis des choix opérés. »
Après bien d’autres, France Stratégie, sous la houlette du commissaire général à la stratégie du gouvernement, Jean Pisani-Ferry, s’est donc efforcée d’éclairer les choix de gens dont tout démontre qu’ils ne veulent surtout pas choisir. Pas gagné. Les « cinq objectifs » et « cinq leviers » identifiés dans Quelle action publique pour demain ?(© France Stratégie) sont pourtant raisonnables, pour ne pas dire modestes, et de bon sens. On pourrait même s’étonner qu’il faille encore plaider aujourd’hui en faveur de l’évaluation de l’action publique ou de la clarification des tâches des différents échelons territoriaux, des décennies après les rapports Rueff-Armand, Nora-Minc ou les premières lois de décentralisation. On est à des années-lumière de la « thérapie de choc » qui a permis à un pays comme la Pologne de se réinventer après sa libération de la camisole de force du « socialisme réel ». Et très loin encore des réformes mises en place par les démocraties sociales nordiques après la crise financière du début des années 1990.
Il faut dire que les deux « parrains » choisis pour l'exercice sont eux-mêmes d’éminents représentants de la caste bureaucratique, Anne-Marie Idrac, énarque, administrateur civil, ancienne patronne de la RATP et de la SNCF ; et Martin Vial, administrateur des PTT et ancien directeur général et président du groupe La Poste. Dans la longue liste des compétences mobilisées pour l’élaboration du rapport, y compris dans les colloques organisés en province, initiative plutôt heureuse, on trouve une surreprésentation de la sphère publique dans toutes ses dimensions, élective, bureaucratique, académique, associative, managériale ou syndicale. Bien plus « d’agents » que de « clients ». Et moins qu’une poignée de « libéraux » noyés dans la masse (nous en avons repéré deux avec certitude).
On est donc dans une démarche d’évolution prudente, une logique du possible plus que du nécessaire. Rien ne le démontre mieux que la défense du statut de la fonction publique que le rapport sanctuarise, en reprenant des postulats anciens dont la validité actuelle est plus que douteuse. Le concours, passé en début de carrière (sur les bancs de l’école pour les énarques) est-il encore vraiment le garant de l’égalité, notamment au regard des origines sociales (pour ne pas dire ethniques) ? Le principe d’indépendance du fonctionnaire par rapport au politique est-il si bien garanti et respecté, en particulier dans les hautes sphères de l’administration ? Le « principe de responsabilité » est-il si évident dans le fonctionnement quotidien des administrations et services publics « à la française » ? « Il s’agit là du socle républicain de la fonction publique française », affirme pourtant le texte. C’est beau comme de l’antique.
Le problème, c’est que tant le diagnostic sur les retards, rigidités ou dysfonctionnements de la sphère publique recensés dans le rapport que les recommandations avancées pour y mettre fin devraient conduire à s’interroger sur cet empire du « statut général de la fonction publique » (et des centaines de situations spécifiques qui s’y rattachent), avant tout un garant du statu quo. Question sensible que les rapporteurs abordent de biais, en traçant un réseau de chemins de contournement. Exemple : « Il faut tant favoriser et sécuriser les mobilités entre fonctions publiques que faciliter les passages entre le public et les autres sphères de la vie économique. » En reprenant la proposition faite dans le précédent travail de France Stratégie (Quelle France dans dix ans ?) du recrutement, à horizon de dix ans (rien ne presse !), d’un quart des titulaires des postes pourvus en conseil des ministres « hors fonction publique de l’État ».
Et de citer en exemple le choix par Londres d’un Canadien pour gouverner la Banque d’Angleterre. Quand on sait que l’Inspection des finances est déjà à la manœuvre au sommet de l’État pour récupérer le poste après le départ prochain de Christian Noyer, simple administrateur civil, on mesure le chemin à parcourir. Vous avez écrit « sortir de la logique des corps ? ».
Rappelons que confrontées aux mêmes défis pour l’action publique, ceux de l’adaptation à un environnement en mutations constantes et rapides et d’une meilleure gestion de cette ressource rare qu’est l’argent public, les démocraties sociales scandinaves ont adopté des réformes radicales de simplicité : transformer presque tous les services de l’État en administrations de mission, qui n’existent et ne fonctionnent qu’autant que la mission le justifie, et la plus grande partie des fonctionnaires en salariés relevant du droit du travail commun, lui-même plutôt protecteur au demeurant. Ce qui, sauf erreur, n’a conduit ni à la disparition de l’État social, ni à la dislocation de l’ordre public, ni à la perte des repères moraux de la part de ceux dont la mission est de servir le public. Mais sur cette question centrale, France Stratégie a choisi… de ne pas (vraiment) choisir.
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